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我市城镇低效用地再开发路在何方

2014年,三水湾安置房交付使用,湾头开发建设谱写了新的篇章。(市国土资源局 供图)

  盘活存量

  破解土地资源要素制约

  位于余姚的舜宇光学集团是全球光学行业龙头企业,车载镜头市场占有率居全球第一。通过政府牵线搭桥,集团下属舜宇光电公司租用原宁波思宏电器工业有限公司闲置厂房进行再开发,新建厂房近3万平方米。原厂房经改造提升,容积率从不足0.6提高到1.26。2017年上半年,该公司实现产值45亿元,使用土地的亩均产出从原来的100万元猛增到4500万元,是原先的45倍。

  从2011年起,经政府引导、企业主导,原江东区对辖区内的36家小、散、乱专业市场实施分类改造,拆、迁、建结合,盘活用地500余亩。其中,天伦广场通过收储再开发,成为集商业、办公、酒店于一体的城市综合体,总建筑面积11.2万平方米,容积率达到4.5,是改造前的3倍,实现了土地集约利用和社会经济效益的有机统一。

  这是我市城镇低效用地再开发利用进程中涌现出来的两个典型案例。

  众所周知,宁波人多地少,土地资源稀缺。全市9729平方公里(未含海域面积)土地中,适宜开发利用的平地资源只有40%,人均耕地仅为0.55亩。

  随着城镇化加快推进,建设用地供需矛盾日益突出,增加了资源环境承载压力,耕地保护任务也越来越艰巨。

  另一方面,由于种种原因,现有城镇建设用地存在资源配置不合理、利用效率低等问题,制约着土地利用方式和经济发展方式的转变。

  如何以较少的土地资源消耗支撑更高质量的经济增长,这是我们必须破解的难题。开发利用低效用地,盘活存量,提高土地利用效率,不失为一剂“良药”。

  2014年初,在国土资源部和省政府部署下,我市全面启动城镇低效用地再开发试点工作,市政府成立专门机构进行统筹协调,各区县(市)具体落实推进。按照“提速增效、简政放权”的精神,我市把包括具体建设项目用地审批在内的31项国土资源行政审批和管理权限下放到区县(市),城镇低效用地再开发涉及的审批可全部在区县(市)层面完成。

  从2015年起,我市将城镇低效用地再开发工作纳入区县(市)政府目标考核。

  政府通过搭建平台,引导企业进行低效用地再开发,实现空间换地、转型升级和亩产倍增。地处江北区的柯力传感科技有限公司7年间经历了4次厂房改建,厂房建筑面积增加了3万多平方米。公司在没有新增建设用地的情况下,产能实现成倍增长,2016年实现销售额5.76亿元,亩均产值514万元。

  通过“腾笼换鸟”“土地储备”和“地下空间开发”等模式,旧城镇再开发实现了土地集约利用和民生效益的有机统一。杭州湾新区众创园原址曾是全市最大的漂印染企业园区,是新区河道最严重的污染源,虽屡经整治却收效甚微。2014年新区投入17亿元,以壮士断腕的决心全面关停园区,利用低效用地再开发的文创用地5年内可保留原用途的过渡期政策,同时借助“互联网+”和“大众创业、万众创新”的东风,将原厂房整体改造升级成众创园,目前已吸引100多家创业企业前来落户,2017年目标产值20亿元,成为全国首个工业设计与电子商务产业协同发展的创新平台。

  旧村改造也是城镇低效用地再开发的“主战场”。坚持“政府主导、市区联动、市场运作、自求平衡”的原则,我市把最好的地段用于安置房建设,其余地块进行市场化开发。目前,宁波中心城区59个村已有40个完成改造,18个村已完成拆迁工作,进入全面建设安置阶段。

  经过3年试点,我市总结摸索出“退二优二”互补型、“退二进三”优化型等10种具有宁波特色的再开发模式,得到部省领导的充分肯定。截至目前,全市共完成低效用地再开发项目687个,盘活存量土地3.08万亩,项目平均容积率由0.7提升到1.9,拉动固定资产投资900多亿元。城镇低效用地再开发为破解土地资源要素制约,加快建设“名城名都”“中国制造2025”试点示范城市、国家保险创新试验区提供了有力保障。

  数据显示,全市单位建设用地GDP从2010年的每平方公里3.23亿元,提高到2016年的每平方公里4.72亿元,提高了46.3%,高出全省平均数22%。2016年全市规模以上工业企业实现亩均税收37.4万元,增速37.8%,居全省第一。

  2017年1至9月份,全市已经供应工业用地1.05万亩,同比增加27.6%,一批重大项目相继落地投产。

  低效用地集中

  再开发潜力大

  按照国土资源部的抽样测算,全国存量建设用地中约四成为低效用地。

  2014年,我市经调查实际纳入低效用地数据库的共有12.6万亩。2016年数据库更新后,这一数字为14.27万亩,相当于全市四五年的新增建设用地总量。城镇建设用地综合容积率仅为0.72,土地利用结构和强度都亟须通过“再开发”进行调整,进而推进城市品质提升和经济发展方式转变。

  从2014年建库初期的城镇低效用地面积及分布情况来看,城镇低效用地占全市建设用地总面积的4.57%,占城乡建设用地总面积的5.59%,主要分布在余姚、慈溪、奉化、宁海、镇海和鄞州,其中余姚、慈溪和奉化三地占比较大,分别占全市低效用地总面积的24.18%、21.44%和19.26%,是今后低效用地再开发的重点和潜力集中区。

  城镇低效用地中,旧城镇地块主要集中在奉化、慈溪和宁海,面积均在万亩以上;旧村庄和旧厂矿地块主要分布在奉化、宁海和余姚。从空间上来看,低效用地再开发地块连片集中分布,有利于再开发工作的统一推进。

  据介绍,我市城镇低效用地的平均容积率为0.69,平均建筑密度为36.57%,平均容积率低于国家和省有关建设项目控制标准,土地利用强度偏低。

  市国土资源局土地利用处相关人员说,尽管试点工作成效明显,但受当前经济形势影响,加之土地征收困难、企业积极性受限等因素制约,我市城镇低效用地再开发进度仍不够快。

  此外,目前政策对低效用地的制约手段较少。如没有合法用地手续的企业除了不能以土地使用证贷款外,其余权能并未受到限制;工业用地持有企业没有办理相关手续而事实上已经改变土地用途的,既没有受到处罚,经营上也没有受到限制;对土地低效利用、厂房闲置,或出租给他人、单位面积产出少的企业也很少有制约措施。

  多管齐下

  激活转型升级因子

  党的十九大报告提出,推进资源全面节约和循环利用。“这对我们全面贯彻五大发展理念、积极创新土地利用管理方式提出了更高的要求。”市国土资源局负责人如是说。

  我市城镇低效用地数据库中,工业用地占54.6%;在已经完成的再开发项目中,工矿仓储项目占39.3%,可见低效工业用地是再开发的主攻方向。为此,我们应该积极推动“低、小、散”行业整治提升,鼓励、支持低效工业用地再开发建设为标准厂房和小微企业创业园,鼓励市场主体参与建设小微企业创业园,对符合规定的小微企业创业园建设项目,允许其建成后通过租赁等方式经营,也可按土地出让合同约定分割转让产权。要统筹打好政策“组合拳”,将低效工业用地再开发与“腾笼换鸟”、淘汰落后过剩产能、资源要素市场化配置改革、企业综合评价、城镇土地使用税差别化征收等工作相结合,加强投资、产业、安全生产等政策的衔接,通过差别化的用地、用水、用电、税收等政策,倒逼低效工业用地退出。

  旧城镇、城中村改造是城市有机更新的重要内容,也是城镇低效用地再开发的重点。我市已经完成的再开发项目中,属于旧城镇、旧村庄再开发的项目占了低效用地再开发总数的4成左右,南站区块、段塘区块、湾头区块等旧城镇、城中村再开发后,极大地提升了城市品质,提高了土地价值。因此,要进一步把旧城镇、城中村拆改土地利用纳入城镇低效用地再开发规划,用好再开发的相关支持政策,实行联动开发。建立综合开发机制,将旧城镇、城中村改造与城市土地空间立体开发结合起来,做到地上、地下有机衔接,合理利用,最大化地拓展用地空间。

  2013年以来,我市拆除违建土地共计6.6万亩。这些土地如何得以合理开发利用、规范管理?这是当前“三改一拆”推进的重点,也是防止违法建筑反弹、解决环境和安全隐患的有效举措。对此,业内人士认为,要结合城镇低效用地再开发,切实推进拆后土地的开发利用。一方面要加强拆后土地信息化、精准化管理,相关部门应及时将拆后土地上图入库移交给国土部门,建立顺畅的联系沟通机制;另一方面,树立大利用的理念,将拆建、复耕、复绿、复原,或者建设临时停车场、功能性项目、其他公共活动场所等一并纳入拆后土地利用范围,有效拓展拆后土地盘活利用途径,确保拆有所用。

  当前,农村存量低效建设用地数量多、潜力大,既是现在土地管理工作的难点,也是今后低效用地再开发的重点。早在2015年,鄞州区作为全省6个试点之一,开展了农村存量建设用地调查试点工作。2016年,省国土资源厅已经部署在全省开展农村存量建设用地调查。2017年,我市要全面完成这项工作,为下步农村存量低效建设用地的再开发提供依据。


(张悦 制图)

  相关链接:

  低效用地再开发

  城乡旧貌换新颜

  城镇低效用地再开发,就是对符合土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围和城乡规划划定的城镇建设用地范围的城镇低效用地,即不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地和在“三改一拆”中计划实施改造、已拆除建筑物的土地,进行再开发利用。近年来,我市城镇低效用地再开发利用工作也涌现了诸多成功的典型。

  “创意1956”园区,位于江北区庄桥街道,原为宁波变压器厂,总占地面积95亩。变压器厂始建于1956年,所生产的变压器曾被毛主席纪念堂、人民大会堂等采用。10年前企业改制后厂房用于出租,厂区变得脏乱差,有些厂房因年久失修、利用不当而坍塌。2009年,园区业主投资了1500万元,遵循“修旧如旧”的原则,运用大量的工业元素对厂房外观和内部空间重新设计包装,将厂区升级改造为我市目前规模较大的庭院式LOFT创意产业园之一,汇聚了40多家文创企业。

  湾头区块曾是我市最大的城中村区域。改造前区块内村庄散乱,房屋破旧,道路泥泞,交通拥挤,是典型的脏乱差城中村。按照市委、市政府关于城中村改造的决策部署,2009年全面启动拆迁改造,2013年底基本完成清零任务,共拆除99万平方米。2014年,三水湾安置房建设交付使用,湾头开发建设谱写了新的篇章。



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