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宁波市人民政府办公厅关于进一步加强政府投资项目管理的通知

各区县(市)人民政府,市直及部省属驻甬各单位:

  为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)精神,进一步规范和加强我市政府投资项目管理,根据《浙江省政府投资项目管理办法》(浙江省人民政府令第363号)、《宁波市政府投资项目管理办法》(宁波市人民政府令第167号)等要求,经市政府同意,现就进一步加强政府投资项目管理有关事项通知如下:

  一、进一步理清界限,明确政府投资范围

  本通知所称政府投资项目,是指县级及县级以上人民政府利用一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中的资金,以直接投资和资本金注入方式所进行的固定资产投资项目。

  政府投资主要用于公共安全和市场不能有效配置资源的经济和社会发展领域,以公益性、基础性非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目。政府投资项目主要包括:农业、水利、能源、交通、城乡公用设施、生态环境保护、人防工程、防灾减灾、教科文卫体、社会保障、资源节约等领域的项目;科技进步、高新技术、现代服务业等国家、省、市重点扶持的产业发展项目;促进加快地区发展的重要项目;政府公共服务设施、电子政务和信息化类项目等。

  以上类型项目,采取政府和社会资本合作模式的,按照政府投资项目管理。鼓励和支持民间资本向可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域投资。

  二、坚持从严把关,防范政府债务等各类风险

  (一)科学编制、有序实施建设计划。根据地方财政承受能力,聚焦建设项目的必要性,对拟列入建设计划的项目加强论证。合理确定政府投资项目建设规模和标准,按照项目前期研究的成熟度编制计划,不适合当期开工的要适度放缓,防止过度超前、规模过大。各专项建设规划,应与地区经济和社会发展规划纲要相衔接。

  (二)坚持量入为出原则。在建项目要做好资金保障,有序推进项目建设;新建项目要兼顾地方财政承受能力,落实好各项建设条件。对政府债务率超警戒线的区县(市),其投资综合管理部门对政府投资项目不得审批项目建议书,对因危房改造、地质灾害防治等特殊情况确需审批项目建议书的项目,按有关规定报市发改委和市财政局批准,办公用房项目还需报市机关事务局审核。政府投资项目在项目可行性研究阶段要强化资金平衡论证,资金不落实或资金来源不明确的,不予审批可行性研究报告、初步设计和投资概算,不得开工建设。

  (三)严格决策程序。严格执行政府投资项目决策程序,重大项目必须实行集体决策,集体决策应充分论证项目建设必要性、可行性,合理确定建设规模和投资概算。发改部门要按照政府投资项目管理办法有关规定,在项目审批过程中征求财政等部门意见,防范项目可能产生的政府债务风险、环境风险、社会风险;对经济、社会和环境影响重大、社会公众普遍关注的公益性项目,应征求社会各界和公众意见。

  (四)强化全过程监管和后评估。政府投资项目要严格按照批准的规模、标准以及年度计划确定的目标进行建设,严格控制改变建设内容、性质以及超概算、超规模、超标准、随意调整计划等行为;要严格资金管理,专款专用、严禁挪用,并根据年度政府投资项目计划和预算安排,按照预算级次、拨款程序、项目进度、投资比例拨付进度款,避免资金长期闲置、沉淀;要严格质量、安全管理,确保项目建设健康有序进行;各项专项验收、工程质量的核定、竣工财务决算完成后,要由投资综合管理部门或委托行业主管部门组织竣工验收;要提高政府投资的效益,加强对项目投用后社会或经济效益的综合评估。

  三、加强项目储备,建立三年滚动机制

  (一)实行项目储备制度。建立市本级政府投资项目储备库,储备拟在近三年内开工建设的项目。未列入储备库的,市发改委原则上不予审批项目建议书。政府投资项目储备库、财政三年滚动预算计划应相互衔接;列入年度政府预算的项目,结合项目审批情况,从政府投资项目储备库中选择确定。

  (二)规范储备库的编制机制。每年11月,市发改委牵头组织开展后三年政府投资储备库项目的申报、评估、审查等工作。各行业主管部门和项目单位要根据已经履行批准程序的国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划、行动计划等,选择一批项目开展前期研究、申报进入政府投资项目储备库。根据部门和项目单位申报情况,市发改委会同市财政局等部门组织咨询论证,综合平衡后列入市本级政府投资项目储备库。

  (三)规范储备库的年度调整机制。根据市委、市政府重大决策部署,适时调整、补充储备项目。每年对政府投资项目储备库进行清理、调整、补充,形成“申报储备一批、调整补充一批、建设出库一批”的滚动接续机制。

  (四)做深做实项目前期方案研究。列入政府投资项目储备库的项目,根据建设方案和选址条件论证情况,在资金条件暂缺的情况下采取模拟审批(操作办法见附件),推动深化开展选址、用地、勘察、可行性研究、环评、初步设计、施工图设计等前期研究,形成一批方案研究充分、建设条件相对成熟的项目储备,一旦资金条件具备即可尽快开工建设。

  四、严格计划管理,强化制度刚性

  (一)规范计划管理

  每年7~8月,由市发改委牵头启动下一年度市本级政府投资项目计划编制工作。列入下一年度政府投资项目计划的项目,原则上应根据项目前期研究进展和审批情况,从政府投资项目储备库中选取。行业主管部门根据前期工作的进展情况,申报年度政府投资项目计划;市发改委会同市财政局等有关部门,结合经济社会发展需求、项目前期工作进展、财政年度预算规模,遵循量入为出、综合平衡的原则,逐个对接拟安排项目,统筹编制年度政府投资项目建议计划,报市政府常务会议审议。

  年度政府投资项目计划、财政年度政府投资预算安排项目应充分衔接。年度政府投资项目计划中的前期项目根据年度前期工作进展目标,由市发改委牵头统筹安排前期工作经费。年度政府投资项目计划的新建类项目原则上至少完成项目建议书审批,且已经完成或年内能够完成规划、用地、环评等其他报建手续,具备年内开工条件。对项目情况相对简单、具备年内完成各项审批和报建手续条件的项目,也可在未批准项目建议书的情况下作为年度政府投资项目计划的预备项目。

  (二)强化计划的约束性

  年度政府投资项目计划一经批准,必须严格执行,任何单位和个人不得擅自变更。列入年度政府投资项目计划的项目,应明确项目建设内容、总投资及资金来源、建设周期、年度投资额和资金来源、年度进度目标等内容,年度进展、年度投资额以及资金安排应相匹配。未列入年度政府投资项目计划的新建项目,有关审批部门不予审批可行性研究报告、初步设计及投资概算,项目不得开工建设。经批准的年度政府投资项目计划中的项目,计划可以作为项目资金已落实或来源已明确(通过债务风险评估)的依据。

  (三)严格年度政府投资项目计划的调整

  年度政府投资项目计划确需调整的,在保续建的基础上视项目前期进展情况优先安排预备项目,由市发改委会同市财政局、行业主管部门制定调整方案,报市政府批准。计划调整时间一般在每年6月,结合年度计划实际执行情况开展;救灾应急等特殊情况时,计划也可经市政府同意后调整。

  (四)加强计划执行情况评估

  市发改委会同市财政局,对年度政府投资项目计划执行情况进行评估,重点评估年度形象进度、投资目标完成情况,以及财政资金使用绩效。各部门年度计划执行情况,作为下一年度政府投资项目计划安排的参考。对市县两级共建项目,要严格按照市政府相关规定、会议纪要等执行,对未按要求落实资金的地区,严控其在下一年度政府投资项目计划中的新项目安排。

  五、严格估算概算管理,严控项目变更

  (一)科学编制投资估算

  在编制项目建议书、可行性研究报告阶段,建设单位或受其委托具有相应资质的单位,根据建设工程的规模、内容、标准、主要设备及选型、工期和技术方案,编制投资估算。估算总投资在1亿元(含)以上的项目,由市发改委委托市政府投资项目评审中心(公路、水运等工程项目委托市交通工程造价管理站,下同),对投资估算的科学性、合理性进行评审并提出意见。

  经批复的可行性研究报告和投资估算作为控制设计概算的依据。按照省、市政府投资项目管理办法需重新审批可行性研究报告的,应按项目决策流程重新论证、报批可行性研究报告。

  (二)合理确定设计概算

  在初步设计阶段,设计单位应当按照项目建议书和可行性研究报告的批复要求,遵循估算控制概算的原则进行限额设计,并达到相应的深度和质量要求。建设单位或受其委托具有相应资质的单位应按照有关规定编制设计概算。市发改委应委托市政府投资项目评审中心对设计概算的完整性、合理性、准确性进行评审。初步设计及概算未经批准的政府投资项目,不得开工建设(应急、救灾等特殊项目除外)。

  (三)严格控制施工图预算和招标控制价

  设计单位应当依据批准的初步设计和项目概算,遵循概算控制预算的原则进行施工图设计,合理确定工程造价。经批准的设计概算按单位工程进行控制,项目施工图预算、招标控制价、中标价、竣工结算价的单位工程类别应与概算书单位工程类别相一致。市级项目的业主单位应在项目施工图预算、招标控制价、中标价、竣工结算价等审定后及时报市政府投资项目评审中心备案。招标控制价须由市政府投资项目评审中心出具备案意见,招标内容与项目批复建设内容、规模不一致的,或招标控制价超过设计概算的不得招标。

  项目业主和行业主管部门应建立项目概算控制预警机制,监控项目建设阶段可能出现的重大超概情况,按有关程序报批。市发改委、市财政局、市审计局等部门发现建设单位擅自增加内容、提高标准、扩大规模、改变方案等情况,由市发改委责令项目单位停止组织实施,市财政局停止拨付资金,并报请市政府予以通报。

  (四)规范政府投资项目概算调整

  1.概算调整原则

  政府投资项目在建设实施过程中由于客观原因有下列情形之一,可申请概算调整:

  (1)因自然灾害等人力不可抗拒原因造成项目建设条件发生重大变化的;

  (2)因资源、水文、地质、考古和征迁政策处理等情况有重大变化,造成投资增加或需要调整建设方案的;

  (3)因国家、省、市重大政策变化或者材料价格波动超过规定的风险包干幅度,对项目造价影响较大的;

  (4)因项目建设实施过程中出现其他特殊情况,原设计方案或施工方案经批准已作重大修改的。

  除上述情形外,其他在建设过程中擅自增加内容、扩大规模、提高标准、改变方案和因把关不严在概算中出现重大漏项等主观原因引起工程超概算的,原则上不予调整。因特殊情况确需调整概算的,按规定程序报批,未经批准,项目单位不得组织实施。

  2.概算调整程序

  项目业主和行业主管部门要切实加强管辖范围内政府投资项目概算管理,对在建政府投资项目建立概算执行跟踪制度,概算变更应及时按规定报批调整。项目业主申请概算调整,必须编制调整概算对比表(分类应与批复概算中单位工程一致),并定量说明调整概算的原因、依据(包括招标及合同文本、设计变更批复、现场变更签证、设备材料采购单价、工程建设其他费用支付凭证等)和计算方法。其中工程建设投资按下述(1)~(4)执行,房屋和土地征收等政策处理费用按(5)执行。

  (1)因客观原因项目变更投资累计超过原批复概算10%(含)以上的,或变更超过原批复概算2000万元(含)以上[投资额50亿元以上的基础设施建设项目超过5000万元(含)以上]的;因主观原因造成超概算的:由项目行业主管部门提出调整申请,经市政府投资项目评审中心委托第三方机构(或跟踪审计单位)进行专项审计并提出意见,行业主管部门征求市发改委和市财政局意见并报请市政府常务会议审议通过后,由市发改委重新批复项目初步设计概算。经批准的调整概算,作为项目资金拨付和竣工决算的依据。调整概算未获批准的,仍以原批准概算作为竣工决算的依据,资金按原批准概算金额拨付。

  (2)因客观原因项目变更投资累计在原批复概算5%(含)~10%以内的,或变更投资超过原批复概算在1000万元(含)~2000万元[投资额50亿元以上的基础设施建设项目超额在2500万元(含)~5000万元以内]的:由项目行业主管部门提出调整申请,经市政府投资项目评审中心审核,市发改委、市财政局会商提出意见,由项目行业主管部门报请市政府专题会议研究通过后,由市发改委和市财政局备案,作为资金拨付、项目竣工决算依据。

  (3)因客观原因项目变更投资累计在原批复概算1%(含)~5%以内的;或变更投资不超过原批复概算1000万元(投资额50亿元以上的基础设施建设项目不超过2500万元)的:由项目行业主管部门提出调整申请,经市政府投资项目评审中心审核,市发改委和市财政局会商同意后备案,作为资金拨付、项目竣工决算依据。

  (4)对因客观原因项目变更,但变更投资不超过原批复概算1%或200万元(投资额50亿元以上的基础设施建设项目不超过500万元)的:由项目行业主管部门报市发改委和市财政局备案、暂不处理,待累计变更超过原批复概算1%或200万元(投资额50亿元以上的基础设施建设项目不超过500万元)时,依据累计超概算情况逐级启动相应调整机制。一直未超该额度的,到工程结算时一并处理。

  (5)房屋和土地征收等政策处理费用,根据有关政策和规定具体测算、按实际征迁协议总额确定,进行专项调整。变更超过原批复政策处理费用概算10%(含)以上的,由市审计局审核、项目行业主管部门报请市政府常务会议审议通过后,市发改委重新审批初步设计概算;变更原批复概算5%(含)~10%以内的,由市审计局审核、项目行业主管部门报请市政府专题会议研究通过后,市发改委和市财政局备案;变更原批复概算5%以内的,由市审计局审核、市发改委和市财政局会商同意后备案。项目概算中的房屋和土地征收等政策处理费用调整可不单独审批,结合工程建设费用等概算调整时一并重新批复。

  (6)以上百分比和具体控制额度,以先达到者为控制基准。

  (7)交通、水利、城市道路、轨道交通等领域的重大项目建设周期长,不确定因素多,存在政策处理费用、工程设计变更费用相对较大等因素。可根据实际情况,由市发改委会同市财政局、市审计局、行业主管部门共同研究,具体细化制定概算控制、变更、调整等专项操作办法。

  (五)加强设计和造价编制信用管理

  由市发改委牵头会同市财政局、行业主管部门,并委托市政府投资项目评审中心分别建立设计单位、工程造价编制单位信用评价机制。市政府投资评审中心组织开展政府投资项目可行性研究报告估算、初步设计概算、施工图预算、招标控制价等的工程造价编制质量评估,评估结果与单位信用等级关联。两年内存在两次以上重大造价漏项的编制单位,纳入公共信用信息记录,并向社会公布名单,供建设单位在选择造价编制单位时参考。市政府投资项目评审中心在评审中发现设计单位存在重大漏项情况的,应及时提交行业主管部门按照有关规定进行处理;两年内存在两次以上重大漏项的设计单位,纳入公共信用信息记录,并向社会公布名单,供项目单位在选择设计单位时参考。

  区县(市)政府投资项目、国有企业利用国有资产的非经营性政府投资项目管理参照本通知执行。

  附件:宁波市本级政府投资项目资金暂缺模拟审批操作办法

宁波市人民政府办公厅

2019年2月4日

  附件

宁波市本级政府投资项目资金暂缺模拟审批操作办法

  按照《浙江省政府投资项目管理办法》(浙江省人民政府令第363号)、《宁波市政府投资项目管理办法》(宁波市人民政府令第167号)有关规定,为统筹兼顾防范和化解政府隐形债务风险及加强基础设施补短板工作,切实做深做细政府投资项目前期工作,特制定本操作办法。

  一、列入政府投资项目储备库的项目,由项目业主单位开展方案预研,市发改委按程序组织建设方案审核、并将规划部门提出的初步选址方案征求相关部门意见。初步建设方案经审核通过、并核实选址条件的项目,可在资金条件暂缺情况下,先行批复项目建议书。

  二、政府投资项目获得项目建议书批复后,项目业主单位可招标开展勘察设计,启动编制项目可行性研究、环评、安评等报告,相关部门可以先行组织开展报告论证,可行性研究报告论证通过后,项目业主单位可编制项目初步设计方案和投资概算。初步设计方案和投资概算审核通过后,项目业主单位可组织开展施工图设计并提交施工图审查。市发改委可根据论证结果,在资金条件暂缺情况下对可行性研究、初步设计、施工图设计进行模拟审批,出具会议纪要。

  三、项目完成施工图设计并通过审查的,在资金来源不落实的情况下,不得开展施工招标,不得开工建设。待项目资金来源落实后,相关部门应在第一时间补办相关正式批复文件,推动项目尽快开工建设。

  四、保障政府投资项目前期工作经费需求。市本级项目前期工作经费由市发改委负责统筹安排,结合项目前期工作目标制定年度安排计划。

  区县(市)政府投资项目、国有企业利用国有资产的非经营性政府投资项目管理参照本操作办法执行。



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